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NOTA TÉCNICA N.º 12/2021-CNPG
EMENTA: Nota Técnica sobre a Proposta de Emenda à Constituição n.º 5/2021, que “Altera artigo 130-A da Constituição Federal no que trata da composição do Conselho Nacional do Ministério Público e dá outras providências”. Análise quanto às modificações propostas, especialmente quanto ao substitutivo apresentado por meio do Parecer Preliminar de Plenário n. 5 PLEN.
O CONSELHO NACIONAL DE PROCURADORES-GERAIS DO MINISTÉRIO PÚBLICO DOS ESTADOS E DA UNIÃO (CNPG), associação de âmbito nacional, que congrega todos os Procuradores-Gerais do Ministério Público brasileiro, possuindo como finalidade específica, dentre outras, a defesa dos princípios, prerrogativas e funções institucionais do Ministério Público Brasileiro, vem se manifestar, por meio da presente NOTA TÉCNICA, aprovada pelo Colegiado do Conselho, sobre a Proposta de Emenda à Constituição n.º 5/2021, que “Altera art. 130- A da Constituição Federal no que trata da composição do Conselho Nacional do Ministério Público e dá outras providências”.
A Proposta de Emenda à Constituição n.º 5/2021, de autoria do Deputado Federal Paulo Teixeira (PT-SP), apresentada em 25/3/2021, propunha basicamente, em seu texto original, alterações na composição do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) e forma de indicação de alguns de seus integrantes, especialmente de seu Corregedor Nacional.
Em sua justificativa, a proposição inicial, após discorrer sobre a atuação do CNMP e sobre os relevantes serviços prestados desde a sua criação, dispôs que as modificações pretendidas visariam “também assegurar que o CNMP consiga ampliar a eficácia de sua atuação e, com isso, eliminar certa sensação de corporativismo e de impunidade em relação aos membros do Ministério Público que mereçam sofrer sanções administrativas por desvios de conduta”.
Após a admissibilidade da proposta pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), foi criada Comissão Especial para proferir parecer sobre a proposição, sendo designado como Relator o Deputado Federal Paulo Magalhães (PSD-BA).
Durante a tramitação na Comissão Especial, foi realizada audiência pública, a fim de debater, com representantes de diversas instituições e entidades associativas, as proposições da PEC n.º 5/2021. O CNPG, naquela oportunidade, manifestou-se desfavorável ao texto original da proposta, apresentando, todavia, sugestões para o substancial aperfeiçoamento, se fosse o caso, da composição do Conselho Nacional do Ministério Público.
Em 30/9/2021, a proposta foi enviada para apreciação de mérito, pelo Plenário, uma vez esgotado o número de sessões para que a Comissão Especial proferisse seu parecer.
Ocorre, contudo, que o parecer apresentado em Plenário pelo Relator, Deputado Paulo Magalhães (PSD-BA), além de repetir inconsistências já flagrantes na proposta original, ainda a excedeu, consignando diversas outras proposições que sequer foram debatidas e que violam, irresponsavelmente, a autonomia e a independência funcional dos membros do Ministério Público brasileiro, superando, aliás, o próprio desenho institucional da instituição ministerial, alçado pelo constituinte originário.
Destacam-se, entre outras, as seguintes principais modificações observadas no substitutivo:
É o essencial relato.
O Ministério Público é instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, com incumbência constitucional de defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Portanto, quaisquer mudanças que alterem a sua disposição original devem visar ao seu verdadeiro aprimoramento, e nunca ao seu retrocesso trasvestido de aperfeiçoamento, sob pena de atingimento de toda a sociedade, que tem seus direitos e garantias fundamentais defendidos especialmente por meio da atuação ministerial.
Nesse sentido, cumpre destacar, de início, que a Proposta de Emenda à Constituição n.º 5/2021, notadamente a partir de seu novo texto, apresentado no Parecer Preliminar de Plenário n. 5, a pretexto de fortalecer a atividade do CNMP, acarreta sua politização, com claras hipóteses que favorecem sujeição a interesses casuísticos.
A PEC n.º 5/2021, além de inserir na composição do CNMP novas vagas e novas formas de procedimento de indicação de seus integrantes, de modo a ampliar, indevidamente, a ingerência política no referido órgão – o que implica interferência no próprio Parquet, especialmente em sua autonomia institucional e na independência funcional de seus membros –, promove um redesenho institucional do Ministério Público, apartado, todavia, do necessário diálogo que deve permear o melhoramento, a evolução e o progresso da instituição ministerial.
Dito isso, importante esclarecer, preambularmente, que o Conselho Nacional do Ministério Público, inserido na Constituição da República a partir da Emenda Constitucional n.º 45/2004, constitui-se como órgão de controle administrativo e financeiro do Ministério Público, possuindo, ainda, função correicional e disciplinar em relação aos membros do Parquet.
O CNMP tem por missão fortalecer, fiscalizar e aprimorar o Ministério Público, zelando pela unidade e pela autonomia funcional e administrativa da Instituição, a fim de resguardar uma atuação ministerial sustentável e socialmente efetiva.
Tal qual o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), criado na mesma oportunidade, o CNMP, por força da simetria constitucional consagrada no art. 129, § 4º, da Constituição da República, goza das mesmas premissas fixadas pelo Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 3367, para funcionamento do Conselho Nacional de Justiça, quais sejam, mutatis mutandis: (i) o CNMP é órgão de controle interno, que pertence ao Ministério Público brasileiro; (ii) em sua composição deve haver maioria qualificada de membros do Parquet; (iii) não deve exercer função típica (finalística) do Ministério Público; (iv) o Procurador-Geral da República, enquanto autoridade máxima da Instituição, não se subordina ao controle do CNMP; e (v) cidadãos e advogados conselheiros estão proibidos de exercer atividades incompatíveis com o exercício da atuação ministerial (vedações constitucionais).
Quando de sua criação, o constituinte incluiu em sua composição, de forma similar e equilibrada, além dos representantes do Ministério Público, representações do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e da Ordem dos Advogados do Brasil.
Assim, o Conselho Nacional do Ministério Público é composto, atualmente, por 14 (quatorze) membros. Destas 14 (quatorze) vagas, uma se destina ao Procurador-Geral da República, o qual, escolhido pelo Presidente da República, integra o CNMP como membro nato, desempenhando também a sua respectiva presidência.
Por conseguinte, outros 7 (sete) Conselheiros são escolhidos a partir de indicação dos ramos do Ministério Público, sendo 4 (quatro) de cada um dos ramos do Ministério Público da União e outros 3 (três) indicados entre membros dos Ministérios Públicos estaduais.
Além destes, compõem o CNMP outros 6 (seis) Conselheiros: 2 (dois) deles designados, respectivamente, pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, entre cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada; 2 (dois) indicados entre juízes de carreira, sendo um pelo STF e outro pelo STJ; e 2 (dois) são escolhidos, entre advogados, pelo Conselho Federal da OAB.
Dessa maneira, a atual composição do CNMP é diversificada e pluraliza a origem das indicações, reunindo integrantes de várias instituições. Sem esquecer que os membros indicados ainda passam por processo de eleição que envolve sabatina e aprovação pelo Senado Federal, com posterior nomeação pelo Presidente da República.
Logo, inquestionavelmente, o atual arranjo da composição do CNMP atende aos ideais de interesse público, sendo injustificada, portanto, qualquer alteração de sua composição amparada em supostos corporativismo e impunidade, que, decerto, não se verificam na prática.
Assentada essa premissa, é de se constatar, primeiramente, que o texto da PEC n.º 5/2021, nos termos do último parecer apresentado em Plenário (Parecer Preliminar de Plenário n. 5), modifica a composição do CNMP de modo que, apesar de preservar a integração do Conselho, em maioria apertada, por membros do Ministério Público, a minoria, isto é, apenas 7 (sete) integrantes seriam indicados pelo próprio Ministério Público (o Procurador-Geral da República, 3 integrantes de ramos do Ministério Público da União e 3 integrantes do Ministério Público dos Estados). Permaneceriam 2 vagas a serem preenchidas por indicação da OAB, 2 pelo Poder Judiciário e, além destas, outras 4 escolhidas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, alternadamente.
Além disso, essa última versão ainda exclui o assento reservado, no CNMP, ao Ministério Público Militar, lembrando-se que, no texto original, retirava- se a vaga destinada especificamente ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios e, nos substitutivos subsequentes, também se chegou a propor rodízio entre o MPT, o MPDFT e o MPM.
Essa modificação, antes de tudo, contraria o próprio desenho orgânico do Ministério Público, insculpido no art. 128 da Constituição, que divide o Ministério Público brasileiro em dois grupos distintos: de um lado, o Ministério Público dos Estados e, de outro, o Ministério Público da União, que ainda se subdivide em quatro outros ramos: Ministério Público Federal, o Ministério Público do Trabalho, o Ministério Público Militar e o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios;
Nesse contexto, cada ramo do MPU possui particularidades que fundamentam a necessidade de paridade em suas representações, inclusive perante o Conselho Nacional do Ministério Público, motivo pelo qual essa alteração proposta pela PEC n.º 5/2021 importa perda de representatividade de ramos do Ministério Público no CNMP, produzindo, além disso, assimetria no âmbito do MPU.
Essa remodelação do Conselho Nacional do Ministério Público, incluindo em sua composição, de forma majoritária, membros indicados por órgãos externos, fere a autonomia institucional do Ministério Público, a independência funcional de seus membros e a simetria constitucional que deve haver entre o CNJ e o CNMP, porquanto este último, enquanto órgão de controle interno do Ministério Público, deve contar com maioria qualificada de membros do Parquet, indicados por suas respectivas instituições, para fins do adequado controle das atividades administrativa, financeira e correicional da Instituição e de seus membros.
Por conseguinte, não se pode deixar de observar que a PEC n.º 5/2021 insere, no âmbito de controle do CNMP, a atuação administrativa e financeira do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, dos Estados e do Distrito Federal, e aos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Prosseguindo na análise, verifica-se que a PEC n.º 5/2021 intenciona atribuir as funções de vice-presidente e de Corregedor Nacional a conselheiro membro do Ministério Público indicado alternadamente pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, dentre aqueles que tenham ocupado os cargos de Procurador-Geral de Justiça ou Procurador-Geral dos ramos do MPU.
Com isso, a figura do Corregedor, em que pese recaia sobre membro do Ministério Público, limita-se, segundo a proposta, ao conselheiro indicado pelas Casas Legislativas, e somente dentre membros que tenham ocupado determinados cargos.
Essa previsão, sem dúvidas, importa uma descabida ingerência política nas atividades do CNMP, pois o condicionamento da vaga de Corregedor a membro escolhido pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal pode, inevitavelmente, subordinar a escolha do Corregedor a uma rechaçável definição casuística, capaz de afetar a imparcialidade e a legitimidade das atividades correicionais, justamente o contrário do que pressupõem os processos disciplinares, os quais devem ser restritos a análises técnicas e jurídicas, sem quaisquer interferências políticas.
Quanto a esse aspecto, oportuno registrar que a Corregedoria Nacional é órgão vinculado ao CNMP, e tem como atribuições instaurar procedimentos disciplinares contra membros do Ministério Público, realizar correições, propor a revisão de procedimentos disciplinares decididos pelas corregedorias locais e expedir recomendações orientadoras aos membros do MP.
Desse modo, a previsão de um Corregedor Nacional indicado pelas Casas Legislativas poderia significar até mesmo tentativa de influir na atuação funcional do Ministério Público, instituição à qual incumbe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, atribuições constitucionais que somente são possíveis com a observância, respeito e garantia de sua autonomia institucional e de sua independência funcional de seus membros, não podendo ser reprimida, portanto, a partir de pretextos correicionais ilegítimos.
Demais disso, é de se verificar que a PEC n.º 5/2021, além de limitar que o Corregedor seja o membro do Ministério Público escolhido pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, também restringe que essa escolha se dê dentre ex-Procuradores-Gerais do Ministério Público dos Estados ou da União, situação que cinge em demasia o âmbito de alcance da seleção, a qual deveria ter um espectro maior de possibilidades, principalmente porque a escolha deve ser norteada pelo perfil do membro para atuação em atividades correicionais.
Válido mencionar que o exercício da função de Corregedor por membro do Ministério Público indicado pela própria Instituição é mais um fator de simetria com o Conselho Nacional de Justiça, uma vez que, neste, a atividade correicional é desempenhada pelo Ministro do Superior Tribunal de Justiça que compõe o CNJ, a partir de indicação pelo respectivo tribunal.
Quanto à função de Vice-Presidente do CNMP, pensa-se que é cabível e necessária a sua previsão constitucional, tendo em vista a atual inexistência de regra expressa a esse respeito.
Todavia, a partir do mesmo raciocínio de juridicidade e simetria constitucional desenvolvido em relação à função do Corregedor Nacional, a previsão de que o membro indicado pelas Casas Legislativas seria também o Vice- Presidente do CNMP carece de legitimidade.
Como cediço, a Presidência do CNJ é ocupada pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, sendo a Vice-Presidência desse Conselho exercida pelo Vice-Presidente do mesmo tribunal. Essa regra, no âmbito do CNMP, encontra também subsídio jurídico. Isso porque o Vice-Procurador-Geral da República é o substituto natural do Procurador-Geral da República, Presidente do CNMP, sendo aquele, portanto, o membro que pode atuar nas ausências e impedimentos deste (art. 27 da LC n.º 75/93).
Outra possibilidade, que também guardaria razoabilidade sob a perspectiva de equivalência de representação do Ministério Público brasileiro no CNMP, seria a ocupação do cargo de Corregedor Nacional por um dos membros do MP dos Estados, indicado pela própria Instituição, e que naturalmente componha o CNMP. Tal proposição também franquearia legitimidade institucional e equilíbrio representativo.
Ademais, também permite que o CNMP reveja, em grau de recurso, decisões dos Conselhos Superiores dos Ministérios Públicos.
Não há dúvidas de que essas duas últimas propostas, que englobam a revisão de atos finalísticos dos membros do Ministério Público, afrontam, de uma só vez, diversas disposições constitucionais.
De antemão, excedem às competências do CNMP, uma vez que o referido órgão se limita ao controle interno da atuação administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, não havendo em sua arquitetura orgânica, à exceção da repercussão na esfera disciplinar, qualquer competência para revisão de atos finalísticos.
A propósito, este é o entendimento consolidado no Enunciado n.º 6/2009, do próprio Conselho Nacional do Ministério Público:
“Os atos relativos à atividade-fim do Ministério Público são insuscetíveis de revisão ou desconstituição pelo Conselho Nacional do Ministério Público. Os atos praticados em sede de inquérito civil público, procedimento preparatório ou procedimento administrativo investigatório dizem respeito à atividade finalística, não podendo ser revistos ou desconstituídos pelo Conselho Nacional do Ministério Público, pois, embora possuam natureza administrativa, não se confundem com aqueles referidos no art. 130-A, § 2º, inciso II, CF, os quais se referem à gestão administrativa e financeira da Instituição”.
Esse cenário, inclusive, encontra respaldo no entendimento firmado pelo STF quanto ao CNJ, no sentido de que, sendo um órgão de controle interno administrativo, financeiro e correicional, não pode exercer atividade típica do Poder Judiciário (no caso do Ministério Público, não pode o CNMP exercer atividade finalística própria do Parquet).
Para além disso, a proposição, ao permitir a revisão de procedimentos não disciplinares pelo CNMP, usurpa as funções institucionais do Ministério Público (art. 129, CRFB/88), viola a independência funcional dos membros do Ministério Público (art. 127, § 2º, CRFB/88) e destitui o Poder Judiciário da sua função de controle de legalidade e de garantia de direitos em face dos atos finalísticos do Ministério Público.
Outrossim, inclui como atos que ensejariam tais revisões, “a utilização do cargo com o objetivo de interferir na ordem pública, na ordem política, na organização interna e na independência das instituições e dos órgãos institucionais”, ou seja, conceitos de extrema vagueza, que podem permitir exegeses equivocadas e até levianas, a depender do seu intérprete, situação que, de forma temerária, pode arriscar e enfraquecer a própria atuação do Ministério Público.
Ora, o Ministério Público é instituição que atua em defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos direitos sociais e individuais indisponíveis, frentes que envolvem, na maioria das vezes, questões de ordem pública e política, que demandam ser enfrentadas e que atingem, necessariamente, as instituições que estejam violando a implementação ou o pleno desenvolvimento e exercício desses direitos e garantias fundamentais. Nesse sentido, nos termos da PEC n.º 5/2021, sequer se sabe o que se caracterizaria, na atuação finalística do membro do Ministério Público, como “interferência na ordem pública, na ordem política, na organização interna e na independência das instituições e dos órgãos institucionais”, panorama que pode, com grandes chances, inviabilizar a atuação ministerial.
Sem embargo da preocupação com o exercício da atribuição ministerial em estrita observância aos parâmetros jurídicos e técnicos, fato é que a redação do texto da proposta poderá ensejar interpretações de toda sorte, muitas, inclusive, com a finalidade de atingir membros do Ministério Público que estejam à frente de atuações mais sensíveis, como investigação de organizações criminosas, atos de corrupção ou mesmo atuação no âmbito de direitos fundamentais.
Para além do grau de indeterminação da redação, a proposição extrapola o próprio objeto da PEC n.º 5/2021, que é a alteração da composição do CNMP, razão pela qual eventual proposta que almeje inserir novas vedações aos membros do Ministério Público deve ser objeto de proposição específica, atentando-se, principalmente, para a necessidade de análise em conjunto com as vedações impostas aos juízes, em razão da simetria constitucional existente entre as carreiras dos membros do Ministério Público e do Poder Judiciário.
Essa proposição concede aos Procuradores-Gerais controle quase absoluto sobre os respectivos Conselhos Superiores, os quais, destaque-se, possuem, entre outras importantes funções, designar membro para promover investigação ou promover ação penal por crime comum praticado pelo próprio Procurador-Geral.
Observa-se, ainda, mais adiante, que a PEC n.º 5/2021 prevê que o CNMP deve enviar, em até 120 dias da promulgação da proposta de emenda, uma proposta de lei complementar que institua o Código Nacional de Ética e Disciplina do Ministério Público brasileiro e do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, e aos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, com o fim de substituir todas as normas federais e estaduais relativas ao regime deontológico e administrativo- disciplinar dos membros e das carreiras de apoio do Ministério Público.
O Código de Ética é um documento que estabelece princípios e missões e que regula atuações, de modo a franquear maior transparência e controle institucional. No entanto, apesar de sua importância, não demanda inovação por meio de lei em sentido estrito, mas sim regulamentação por meio de normas infraconstitucionais, tal como resoluções ou normas regulamentares. Exemplo disso é o Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados, estabelecido pela Resolução n.º 25/2001. Ou mesmo o Código de Ética da Magistratura Nacional, aprovado pelo CNJ por meio de norma regulamentar (68ª sessão ordinária do CNJ, do dia 6/8/2008, nos autos do Processo n.º 200820000007337).
Nesse aspecto, importa ressaltar que as leis orgânicas dos ramos do Ministério Público, em atenção ao art. 128, § 5º, da CRFB/88, já dispõem sobre os respectivos regimes disciplinares, fixando temas como organização, atribuições e estatuto, com observância às garantias e vedações constitucionalmente fixadas. Logo, o Código de Ética apresenta-se como um instrumento de regulamentação desse regime, motivo pelo qual pode ser estatuído por meio de simples norma regulamentar do CNMP, prescindindo-se de iniciativa legislativa.
Além do mais, como dito anteriormente nesta nota técnica, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas não compõe a estrutura do Ministério Público brasileiro, nos termos do art. 128 da CRFB/88. Na realidade, integra o desenho institucional dos respectivos Tribunais de Contas, conforme já decidido pelo Supremo Tribunal Federal, na ADI n.º 789/DF. Logo, descabida a previsão de sua submissão ao controle do CNMP e, por consectário, de sua regulamentação por um Código Nacional de Ética e Disciplina do Ministério Público brasileiro.
Diante do exposto, o CONSELHO NACIONAL DE PROCURADORES-GERAIS DO MINISTÉRIO PÚBLICO DOS ESTADOS E DA UNIÃO – CNPG manifesta-se pela rejeição da Proposta de Emenda à Constituição n.º 5/2021, notadamente do último texto substitutivo apresentado em Plenário, a partir das observações destacadas nesta Nota Técnica.
Brasília, 12 de outubro de 2021.
